【內容提要】發展權作為人權體系的重要組成部分，對於全人類人權的普遍實現發揮着舉足輕重的保障功能。由於受到城鄉二元結構影響，致使农民工發展權實現中的农民工社會保障問題成為我國當前理論和實踐領域中的嚴重問題。在發展權視角下提出制定法律，提供法律保障，合理確定法定保障項目，改革戶籍制度，創造公平環境，強化培訓，提升农民工素質，保障水平與社會經濟發展水平相適應，承擔政府責任，實現共籌資金，建立完善农民工社會保障體系。
【關鍵詞】人權 發展權 农民工 社會保障
發展權的人權地位首先在國際法律層面上受到認可，逐步引起發展中國家憲法規範的重視並在其實踐方面取得了一定的成就。但至今，由於受到城鄉二元結構影響，致使农民工發展權成為我國當前理論和實踐領域中的嚴重問題。為此，我們從發展權角度深入開展對當前我國农民工社會保障問題展開研究，以期對我國社會主義建設有所助益。
一、發展權與农民工發展權
（一）發展權
發展權是指個體和集體基於持續而全面的發展需要而獲取的發展機會均等和發展利益共享的權利。1986年聯大通過的《發展權利宣言》第一條第一款規定：“發展權是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能夠獲得充分實現。”
在人權系統中，發展權是一項嶄新的權利，是生存權的延伸，是個人權利和集體權利的綜合，是每個人及其集合體有資格自由地向國內和國際社會主張參與、促進和享受經濟、社會、文化和政治各方面全面發展的一項基本人權。首先，發展權是全體人類的權利，其主體具有普遍性。任何基本人權為普遍主體共同地享有是其成為基本人權的先決條件，只為部分主體或特殊主體享有的人權不可能是一項基本人權。一切人，不論種族、膚色、性別、年齡、語言、宗教信仰、國籍、政治見解、社會出身、財產、身份、能力等等各方面差異或不同，都應一視同仁地享有發展的權利。其次，發展權是政治、經濟、社會、文化等諸方面發展權的統一體。基本人權具有繁衍、派生其他具體權利的功能，在微觀上繁衍、派生出了一系列非基本人權的具體人權形式，諸如經濟發展合作權、社會保障發展權、生活質量提高權、教育科技發展權等等。此外，《發展權利宣言》格外強調政府在發展權的實現方面所應承擔的責任，它強調：各國應採取一切必要的手段以實現發展權利，並確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配等方面的機會均等，而且國家還應採取有效措施以確保婦女在發展過程中發揮積極作用，並進行適當的經濟和社會改革以根除所有的社會不公正現象；鼓勵民眾在各個領域的參與。
（二）农民工發展權
任何一個概念都會隨時代發展而被不斷注入新的內涵，其意義也會相應得以延展。發展權就是這樣一個概念。“农民工發展權”的提法隨着农民工問題的凸顯、社會對农民工問題普遍關注的深入而頻頻出現。發展權的提出在人權發展史上第一次賦予了人權以動態發展的理念。發展權的內涵顯然不同於第一、第二代人權，它所關注的並不是與傳統的公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利并行的一種人權，而是關注着人權在質與量上的全面提升。
农民工發展權屬於發展權的範疇，是一種特殊性的發展權。农民工發展權是指在現階段中國社會中，农民工作為“弱勢群體”，自主地行使參與、促進發展的行為權和獲取發展利益的收益權的統一，從而享受在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地整體良性發展，維護农民工作為人的尊嚴價值和享受到真正的國民待遇的一項基本人權。簡言之，农民工發展權是關於农民工發展機會均等和發展利益共享的權利。农民工發展權的核心內容則應是保障农民工個人潛能的充分開發以及個性全面自由發展的權利。农民工作為社會成員和國家公民，應當擁有分享社會、政治、經濟資源和發展成果以及分享村社集體經濟成果的權利。农民工發展權旨在爭取使农民工享有在社會中良性發展的權利，它既包括农民工享有隨經濟、政治、社會、文化發展充分實現其基本自由的權利，也包括农民工享有參與和促進經濟、政治、社會文化發展的權利。
二、發展權與农民工社會保障
社會經濟的發展為人權內容注入了豐富的內涵，起源於西方社會的保障制度隨之也發生了變化，其內涵也有了相應發展，將社會成員的發展權也注入社會保障的理念之中。
我國絕大多數人口居住在農村，廣大農村社會保障機制很不完善。進一步建立健全我國社會保障制度，成為社會關心的熱點和人們普遍關心的問題。為了適應社會經濟發展的需要，建立、完善或改革社會保障制度勢在必行，而农民工的社會保障問題又是我國社會保障制度建設的瓶頸，本文僅就發展權視角下的农民工社會保障問題做淺顯探討。
發展權是公民社會保障權利內涵的自然演進。發展權是一項人權，沒有發展生存就不能持續，所有的基本權利和自由必然與生存權、不斷提高生活水平相聯繫。具體而言，發展權包括經濟、政治、社會、文化、生存五方面的內容。最初以保障公民生存權的形式出現在各國立法中的社會保障權，是指在公民由於年老體弱、疾病、傷殘、失業等原因喪失勞動能力或發生暫時困難的情況下，享受由國家和社會提供的物質保證，滿足其基本生活需要並提高生活水平的權利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、宗教、財產、出身等，都享有該權利。社會保障的基本理念就是當社會成員淪為社會弱勢群體時，國家和社會提供一種援助性措施，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活。在我國，隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，勞動力市場化調節使農村剩餘勞動力向城鎮轉移速度不斷提高。目前，我國农民工的人數在兩億人左右，且平均每年以500萬人左右的規模迅速增加。在現時的中國，农民工生存權具有弱者身份性和脆弱性。在現實社會，农民工作為社會的一員，具有基於人權過體面生活、被平等對待的權利。农民工有權享有個人尊嚴和人格的自由發展所必需的政治、經濟及文化方面的權利，有權享有一個符合人的尊嚴的生存基礎。社會保障直接以“人性”作為對象，是維護人性尊嚴的具體表徵。賦予农民工社會保障權，並將國家作為农民工享有該權利的義務主體，廣大农民工將不會再有生活無着的憂慮和窘迫，並能夠保持着自己的人格和尊嚴。
三、我國轉型時期的农民工社會保障現狀
农民工作為社會成員、國家公民應享有社會保障的權利和利益。农民工社會保障是以政府、农民機構和非營利社會組織、市場等力量為多元化實施主體、以全體农民工為保障客體、以為农民工提供維持最基本物質生活保障為內容、以國家的法律和相應政策為手段來實現保障社會安全和穩定目的的社會保障制度。但是农民工社會保障權益缺失已是不爭的事實，其主要表現為：
（一）農村社會保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會化程度低。
社會保障體系包括、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等內容，其中、、等社會保險和最低生活保障是核心的部分。按照國民權利平等原則，农民應平等地享有這些社會保障內容。但事實上，大多數的權益內容大多數农民未享有。农民工已成為中國工人階級的重要力量，在國民經濟中了舉足輕重的地位，但是农民工的待遇是不平等的，中國农民工養老、失業、醫療、工傷、女職工的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5%，而农民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%，如此低的社會各種保險的參保率，給當前和未來的工作、生活、社會穩定都留下了較大的隱患，农民工在城市無論奉獻了多少年，終歸還是农民，難以真正融入城市。農村社會保障體系發展滯后給农民工生活帶來了嚴重的後果，如农民工生病因無錢而未就診，因病致貧、返貧的农民一般占貧困戶的30%-40%，有的地方甚至高達60%.由於農業發展水平較低、勞動者素質較差、抵禦自然和市場風險能力較弱，农民工收入狀況不穩定，養老非常困難。亟需擴大農村社會保障的覆蓋面。
（二）市場經濟的發展不斷打破傳統農村集體、家庭和土地等固有的保障形式空間，使得社會公共服務不足，生活條件較差。
隨着非農就業機會增加，農村人口尤其是青壯年大量外出，收入來源呈現多元化趨向，土地相對收入不斷下降，土地保障功能趨於下降。社會保障是全社會各個方面的力量提供保證社會各個階層獲得社會生存、發展空間的機制。多元化的农民社會保障實施主體多未惠及农民工：农民工不能享受和廉價租房待遇，多數非公有制小企業不提供職工宿舍，农民工只能租住民房，費用高、生活設施差，安全缺乏保障。非營利的社會團體（包括中華慈善總會、減災委員會、中國紅十字會、中國殘聯、全國老年基金會等公益性組織）未深入农民工，由於社會救助實行屬地化管理，城市、農村都沒有把異地打工的农民工納入社會救助範圍，使得他們無法享受當地政府公共財政提供的最低生活保障以及醫療、教育、住房、司法援助等服務。從公平的角度應進一步加大基金投入和救助力度，規定村域社區非營利的社會組織（如社區內的基金會、慈善會、老人院、社區教育機構和其他服務機構等）在農村未籌措社會保障資金、組織社會保障資源、安排社會保障項目、實施社會保障政策、組織自願者活動、提供社區服務等責任。
（三）存在企業勞動崗位歧視。
進城務工人員所從事的大多是勞動強度大、工作條件差、技術含量低的工種，是城鎮職工不願涉足的“苦臟累險”崗位，單位的重活、臟活、累活、難活、險活都是农民工全部包攬。並且农民工沒有職業保障，單位不提供技能培訓，因此农民工在工作中只能維持起碼的生存，而不能從中獲得自身技能的提升，有所進步和發展。
（四）增長緩慢。
隨着我國經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，人們的工資水平不斷提高，但农民工的工資收入水平增長卻十分緩慢，农民工很難通過合理的收入增加使自己走出經濟困境。在我國南方外來勞動力集中的省份，過去10年农民工年工資增長率不足百元。有的地方农民工10年間月收入幾乎沒有什麼變化，甚至還有倒退。根據國家統計局科研所的統計數據表明，進城农民工的月均勞動收入增長率要遠遠低於城鎮職工，小時工資率的低出幅度更大。微薄的工資使得他們無法像其他城市常住居民一樣，平等地享受城市發展中的物質文明成果。
四、我國农民工社會保障權益缺失的原因分析
（一）發展成果共享理念未建立
確保國民共享社會經濟發展成果是建設社會保障制度的基本目標。我國社會經濟的持續高速發展，是全體國民共同努力的結果。农民工是我國社會經濟持續快速發展的重要力量，理應有權利分享國家社會經濟發展的成果。共享不僅要求全體國民可以分享經濟發展成果，也應當分享社會發展的成果。农民社會保障權益的擁有和實現除受客觀條件制約外，還受人們認識程度的制約。如果人們尤其是各級各類決策者對农民社會保障權益認識不足，就會導致在政策的選擇和制定上出現嚴重的公平性缺陷。當前，決策者對农民工理應享有社會保障權益和存在社會保障權益缺失的問題上已有共識，但對實施環節的一些問題還認知不足。這些落後認識對农民社會保障制度的推行形成了一定的阻力。
（二）二元社會結構存在制度缺陷，傳統的農村社會保障嚴重滯后
二元社會結構是农民工社會保障問題產生的制度原因。建國后，我國形成了城鄉二元社會保障模式。城市形成以就業為中心的較為完整的社會保障模式；農村形成以集體為依託的較低層次的社會保障模式。在農村通過高級農業合作社組織實施以社會救助、社會福利和優撫安置為主要內容的集體保障制度。轉型時期傳統的農村社會保障嚴重滯后。傳統的計劃經濟條件下的城市社會保障模式卻始終沒有覆蓋鄉鎮企業職工和進城农民工，與就業緊密聯繫的社會保障模式的運行機制還較為封閉，國家和企業為城市勞動者承擔很多的社會責任，職工終身依賴國家和企業：企業全部承擔養老、疾病、工傷、生育、死亡等保險待遇和各種福利、補貼，並且直系家屬也隨之受益。導致农民工權益的法益缺位、權利受損、救濟不暢，表面上是現行法律政策的問題，更深層次的原因則是作為限制公民流動的戶籍制度的合法存在。
（三）社會經濟發展水平落後
社會經濟發展水平落後是造成我國农民工社會保障權益缺失的決定性因素。社會經濟的發展是农民工社會保障實施的物質基礎。經濟發展水平對社會保障實施的範圍、程度和給付標準具有根本性的制約作用。從國外的农民工社會保障實踐可以看出，社會經濟發展水平是农民社會保障水平的決定性因素。實施社會保障需要推行成本（主要包括宣傳教育費和執行費用等）和財政社會保障費用的支出，受保人也要繳納一部分的費用，這就要求社會經濟發展要達到一定的水平。要建立較為完善的、保障水平較高的社會保障，國家和农民工個人都要有相當的經濟實力。要將近9億农民納入社會保障體系並保持一定的水平需要經濟發展到一定水平。
（四）政府職責履行不夠
政府能否完全和履行效果對农民社會保障的制度建設和實施都有着決定性的影響。政府在立法、政策制定、組織引導、財政支持、管理監督等方面應履行職責。忽視政府作為實現全體社會成員公平的主體所應盡的責任，導致了农民工社會保障被長期置於被忽略地位。由於歷史發展的不可分割性和延續性，先前不合理的政策措施所造成的不良後果又必然影響到後來的制度建設及其良性運行。政府職責履行不夠的主要體現是政策失當。政策偏差（尤其是財政政策）和政策機制某種程度上的失靈是導致农民工問題產生的主要根源。如改革開放以來，农民工為國家建設提供了大量的資金積累，政府理應按照利益對等原則對农民利益損失做出一定的補償，农民工理應享有社會保障權益。目前，农民還以上繳農業稅、其他種類的稅費（基金）為國家財政繼續做出貢獻。政府職責履行不夠還體現在對农民工社會保障的財政支持嚴重欠缺、立法不夠及其監管不力等。
五、發展權視角下农民工社會保障權益的完善措施
农民工追求平等就業，分配公平和合理分享經濟、政治、文化發展成果的願望日益強烈，由過去單純追求基本的生存向追求安實現自身充分發展轉變。我們必須正視农民工發展權保護的問題，積極尋求保護其合法權利的對策。法律保護是從根本上保障农民工發展權的制度基礎，同時加強對农民工權益的法律保護還必須標本兼治，既要注重對农民工政策的宏觀改變，清除不合理的城鄉隔離制度和其他阻礙农民工發展的排斥措施，更要完善立法，加強對农民工發展權的保護。
（一）制定法律，提供法律保障，合理確定法定保障項目
徹底改變就業中重城鎮、輕農村的就業制度和政策，將城鄉居民的就業放到同等重要的地位，納入整個國家的就業計劃，統籌兼顧，科學、合理、有效地利用我國豐富的勞動力資源。由於缺乏相應的法律保障，對他們的社會保障工作難以實現強制性原則，這是造成目前侵害勞動者社會保障權益現象存在的根本原因。所以，合理確定法定保障項目是構建我國農村社會保障制度的關鍵。
（二）改革戶籍制度，創造公平環境
要想真正解決农民的社會保障問題，最終的解決方式還是使其真正融入其所就業生活的城市，打破現有的城鄉二元結構限制。舊有的戶籍制度一直是阻礙农民工真正融入所在城市的根本所在，正因為戶籍的劃分，使得农民工無法享受到和城市居民平等的財產權、教育權、勞動權、社會福利保障權等等。因此，要加快戶籍制度改革，使农民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“农民工”身份向“市民”身份的轉變。而且，城市的就業政策上也應消除對城鄉居民不平等的待遇，取消對农民工市場准入的門檻，給予农民工平等的用工機會，加強對規範用工的監督。
（三）強化培訓，提升农民工素質
為了使從農村中轉移出來的勞動力能夠儘快地適應工業化的要求，推動我國社會的轉型，在我國農村應建立職業技術培訓救助制度。對失業的农民工進行職業培訓，既可以提高失業农民工從事原工作或新工作的技能，增強他們對新工作的適應能力，以便為其重新擇業、就業奠定基礎，還可以糾正其在過去工作中所養成的不良行為，諸如磨洋工、組織紀律觀念淡薄等問題，穩定农民工的情緒。我們必須通過職業培訓，提升农民工綜合素質，實現技能就業，增加就業的穩定性。
（四）保障水平與社會經濟發展水平相適應
根據國外建立社會保障的經驗和教訓，社會保障的水平和程度一定要和本國社會經濟發展水平相適應，否則，將帶來嚴重的負面影響。我國是一個農村經濟還比較落後的國家，農村社會保障項目和待遇水平的確定一定要和統籌區內的社會經濟發展水平相適應。筆者以為：低水平，廣覆蓋，隨着經濟發展水平的提高而逐步提高保障水平，應是我國農村社會保障立法堅持的一個基本原則。
（五）政府發揮主導作用，社會增加公共福利在農村的投入，建立完善農村社會保障體系
在實施農村社會保障制度過程中政府應當發揮主導作用，不斷探索新思路、嘗試新方法。政府應為农民社會保障履行核心責任，政府應是法律和社會公平責任的承擔主體。在市場經濟條件下，社會保障的法律制定、政策制定、制度改革、實施與監管等重大問題，都需政府出面解決。政府應當增加公共福利在農村的投入，建立完善農村社會保障體系。
參考文獻：
[1]張子成：“從強化农民發展權的視角看社會主義新農村建設”，載《中國黨政幹部論壇》2006年第9期。
[2]耿昕：“要重視农民工的發展權”，《邯鄲日報》2007年11月2日。
[3]匿名：“維護农民工權益，工會責無旁貸”，中華全國總工會新聞網。
山東理工大學法學院·曹緒紅
本站聲明:網站內容來源http://www.lawtime.cn/taiwan,如有侵權請聯繫我們,我們將及時處理
【精選推薦文章】
各縣市哪裡可購買消防署認証核可的消防水帶呢?相關資訊一覽表!
帶您認識消防知識-消防水帶使用年限是多久?如何清潔保養延長壽命?