耶倫的挑戰
中國新聞周刊記者/陳惟杉
發於2020.12.21總第977期《中國新聞周刊》
12月1日，當美國當選總統拜登提名珍妮特·耶倫(Janet Yellen)出任財政部長后，幾乎沒有人懷疑她會順利當選。身為民主黨人，2014年耶倫獲美聯儲主席提名后，以56票贊成、26票反對的高票在參議院通過，在此之前更有300名經濟學家聯名給奧巴馬寫信，為耶倫出任美聯儲主席背書。
“首先，一位財長的風格很重要，耶倫相對比較溫和、理性，相比於特朗普政府比較偏激的作風是一次回歸，也能修復其留下的一些不良印象。”中國外匯投資研究院院長譚雅玲向《中國新聞周刊》分析說。
這一次，耶倫不僅會成為美國歷史上首位女性財長，還將成為出任過經濟顧問委員會主席、美聯儲主席和財長三個職位的第一人。美聯儲前主席伯南克曾評價耶倫稱，“她的經驗比我更豐富，因為她之前一直擔任官員。”經濟學家保羅·克魯格曼在《紐約時報》的專欄中提醒，不要只關注耶倫在公共服務領域的出色履歷，她更是挽救宏觀經濟學作為一門經世致用學科的關鍵人物。
在上個世紀80年代，貨幣、財政政策可以被用於抗擊經濟衰退並減少其帶來的損失的理念備受質疑，相當數量的經濟學家認為經濟政策無法在抗擊經濟衰退時扮演任何角色，因為經濟學分析總是假設人會基於自身利益而理性行事，如此一來經濟政策便難以起作用。而耶倫是當時興起的新凱恩斯主義經濟學的代表——相信人並不愚蠢，但並不總是基於理性與自身利益行事，這為抗擊經濟衰退時採取積極的政策留下了空間。
在美國經濟遭遇新冠疫情衝擊的當下，一位民主黨當選總統提名一位信奉新凱恩斯主義的經濟學家出任財長，似乎正合時宜；而拜登經濟團隊與奧巴馬經濟團隊的高度重疊，讓《華爾街日報》在社論中直言，這是“奧巴馬經濟學家”的回歸，與之相伴的，是可預見的“更多支出、更多管制、更高稅收、更寬鬆的貨幣政策”。
但擺在耶倫面前的困境是，在貨幣政策已經極致寬鬆的情況下，在財政政策上的騰挪空間能有多少？
刺激政策“箭在弦上”
在12月1日作為獲提名財長正式亮相前，耶倫在今年已不止一次呼籲出台財政刺激措施。“出台刺激措施本身就是信奉大政府小市場的民主黨的傳統，從拜登已經提出的加大財政支出的計劃來看，從應對氣候變化到基建、給州政府補貼，抑或是疫情防控，隨便幾項加總，可能都是幾萬億美元的規模。”人大重陽金融研究院研究員劉英告訴《中國新聞周刊》。
7月中旬，耶倫與伯南克兩位美聯儲前主席曾共同出席一場國會聽證會，主題是如何應對經濟危機。兩人的證詞談及美聯儲的應對措施時稱其已然足夠有力，富有預見性，並且全面。“但是正如美聯儲主席鮑威爾所言，美聯儲的職責是創造信貸，而非支出。一些家庭和公司需要補助而非信貸，而支出的權力掌握在國會手中。”
在一篇8月24日發表於《紐約時報》的文章中，耶倫直言，“上周有3000萬美國家庭缺少足夠的食物，但只有美聯儲拿出強有力的應對措施。”文章的標題也很直白——《美國人民在挨餓，國會卻在放假》。
耶倫所言的美聯儲的應對措施在今年3月便已推出。3月15日，美聯儲緊急降息至零並啟動7000億美元的量化寬鬆(QE)，23日更是宣布對購買的國債和住房貸款抵押證券(MBS)不設上限，標志著美聯儲“零利率+無限QE”的政策組合形成。美聯儲上一次緊急降息至零還是在2008年應對金融危機之時。
“在8月之前，國會尚能與美聯儲形成有力的配合。”耶倫認為，美國經濟在經歷3月、4月的關停后開始在5月、6月從谷底反彈，部分原因便是每周600美元的聯邦失業救濟，但這項政策已在7月到期。
伴隨兩黨始終未能就新的財政刺激政策達成共識，耶倫此後在不同場合反覆強調國會應該儘快就此達成一致。就在她正式獲得財長提名前，她在11月中旬彭博社舉行的一場在線論壇上還表示，美聯儲剩餘的貨幣政策工具有限，而財政政策將起到非常關鍵的作用。
值得注意的是《美國人民在挨餓，國會卻在放假》一文的另一位作者是勞動經濟學家賈里德·伯恩斯坦(Jared Bernstein)，他被拜登提名為經濟顧問委員會人選。伯恩斯坦是2007年金融危機后奧巴馬刺激政策的推手，他曾在2009年1月預言稱，擴大支出可以在2010年秋天將失業率降至8%以下，甚至觸及7%。
在拜登的經濟團隊中，同樣關注勞動力市場的還有經濟顧問委員會主席塞西莉亞·勞斯(Cecilia Rouse)，而耶倫的專長與學術興趣在相當程度上集中於“失業與勞動力市場”。
作為耶倫著作《令人驚艷的十年——二十世紀九十年代的宏觀經濟經驗與教訓》的譯者、北京大學滙豐金融研究院執行院長巴曙松就表示，正是耶倫與她的丈夫喬治·阿克洛夫(George Akerlof)一道提出的“效率工資理論”為新凱恩斯主義的合理性提供了一定的基礎。在該理論的框架下，僱主寧願提高工資而激勵士氣、提高效率，於是使得實際工資高於均衡工資，失業問題由此產生。“效率工資理論”一定程度上為刺激性的貨幣政策的必要性奠定了基石，正因為失業有其合理的存在，才需要在政策端有所作為，通過提高總需求來解決失業問題。
“從勞動經濟學的角度來看，充分就業可能是核心目標。經濟政策的制定就是一個博弈過程，要在盯住核心目標的情況下再盡量尋求平衡，其實美聯儲就是要在充分就業與物價穩定兩個目標間找到平衡，而耶倫正是鴿派。”劉英說。
在美聯儲，“鷹派”與“鴿派”之爭已久，分歧在於對待美聯儲兩個目標的側重上，“鷹派”更關心物價穩定，更易採取緊縮的貨幣政策，警惕通脹，“鴿派”則更擔心就業疲弱、經濟增長乏力。
相比於一些美聯儲官員不會認為自己天生就是鷹派或鴿派，劉英認為，耶倫的鴿派特徵顯著，“上一次金融危機前，格林斯潘曾在短期內強硬地多次加息。當時作為舊金山聯儲主席的耶倫就曾與格林斯潘有過對峙，認為後者的行事風格過於鷹派，缺少對就業市場的考慮。當時她鴿派的特徵就已經顯現出來，再加上耶倫出任美聯儲主席后加息過程始終緩慢，更被外界視為‘鐵鴿’的表現。”
在耶倫於2014年至2018年任職美聯儲主席的4年間，美聯儲從未降息，加息5次，而耶倫的鴿派特徵顯現在她將零利率一直維持至2015年年底才開啟加息進程。其實早在2014年8月，美國的調查失業率便已降至金融危機開始之初的水平。市場本來預測2014年9月會是加息的起點，但在當月的新聞發布會上，耶倫稱，“仍然有太多人想要工作卻找不到工作，太多人想要全職工作卻只能做兼職。雖然很多人沒有在找工作，但如果勞動力市場更強勁，他們就會去找工作。”
對於關注勞動力市場的耶倫來說，當下美國的情況必定不樂觀。截至今年11月中旬，美國已有390萬人失業至少六個月，而在3月和4月失去的2220萬個工作崗位中，只恢復了1240萬個。
耶倫與伯恩斯坦在文章中稱，當失業率異常高企而通貨膨脹率處於歷史低位時，需要更多的財政支出來支持就業。他們甚至提醒美國國會不要重蹈覆轍，“在2011年初，失業率仍然略高於9%，美聯儲已將利率降至零左右，但是國會卻任憑財政支持失效，他們對赤字的擔憂比對失業人口的擔憂更甚”，這導致了當時的經濟復蘇更為脆弱。
耶倫的提醒似乎也點出了她出任財長後面臨的困境，當下對赤字的擔憂仍然強烈，甚至比以往更甚。
如何“走鋼絲”？
“不同於美聯儲有獨立的貨幣政策制定權，財政支出需要國會通過，財長有財政的計劃權力，但不掌握真正的財權。”劉英說。
12月初，一個由兩黨議員組成的團體宣布了一項9080億美元的新冠疫情救助方案，這一方案是自夏季以來一直在進行的財政刺激政策談判的新一版舉措。此後，參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾(Mitch McConnell)也發布了一個規模更小的方案，總額縮水至5500億美元。
“美國財政赤字超標的現象應該說已經達到了歷史之最。目前美國國會兩黨一直沒有通過新的財政刺激政策，我認為美國人也在權衡如果再投入的話，不管是9080億美元的方案，還是5500億美元的方案，對3.14萬億美元的美國財政赤字都是雪上加霜。所以新的財政刺激政策遲遲沒有出台，這是受制於美國的財政赤字壓力。”譚雅玲分析說。
劉英也認為，某種程度上美國的財政政策已經用到極致，“現任財長姆努欽在今年3月已經推出了約3萬億美元的財政刺激計劃，而美國政府債務已經迅速接近30萬億美元。”
“美國的貨幣政策沒有失控，即使美聯儲現行貨幣政策極度寬鬆，但是美國的貨幣供應量還是在16萬億到17萬億美元之間。美聯儲有一條不變的準則，就是貨幣的供應不能超過經濟總量的70%，即使美聯儲‘開着直升機撒錢’也沒有超標。”但譚雅玲認為，美國的財政政策已經失控。“財政政策一定要與貨幣政策相匹配，耶倫在美聯儲工作多年，知道財政政策該如何迎合、協調美聯儲的貨幣政策。美聯儲現任官員也會尊重耶倫作為財政部長提出的一些政策取向，她會是保證財政部和美聯儲良好溝通的核心人物。”
其實在2018年卸任美聯儲主席后，耶倫就曾預警特朗普的減稅計劃可能給美國帶來的赤字壓力。當年她與多位前白宮經濟顧問委員會主席聯名發布報告稱，“在目前這樣強勁的經濟時期，美國需要減少赤字，以抵消經濟衰退時為恢復需求、避免更深危機增加的赤字，但去年(2017年)的減稅和就業法案改變了這種邏輯。”並提醒，為償還不斷增長的債務，所需要的稅收收入將對政府的某些能力造成越來越大的影響，比如政府為民眾提供服務的能力，以及應對經濟衰退和緊急情況的能力。
換句話說，耶倫認為，在經濟景氣的年份要減少赤字，從而為應對未來可能的危機留存足夠的“彈藥”，但美國政府當時的作為恰好與這一方向相反。“特朗普政府顯然沒有為耶倫創造一個容易接手的環境，目前推出刺激政策的一個關鍵問題是，錢從哪裡來？”劉英說。
“一種可能是發債，然後由美聯儲購買，這就需要財政部與美聯儲互相支持，美聯儲已經是美國債務最大的‘接盤俠’。”劉英分析說，“再有就是加稅。民主黨所謂支持適度稅率說白了就是加稅，拜登希望耶倫從富人手上收稅用於支出。但經濟下滑收入銳減，向富人收稅阻力較大，更何況加稅的決定權在國會不在財長。”
譚雅玲則提醒說，相比於關注耶倫推出的財政刺激政策的總量，更應該關注其結構，“未來耶倫在財政刺激的路徑和方法上要有所改變，錢往哪裡投很重要”。劉英也認為，耶倫應該會推出一些四兩撥千斤的舉措，進行比較精準的財政刺激。
耶倫自然清楚進一步財政刺激帶來的赤字壓力，她認為，應該“通過精心設計和有效的方案，明智地使用國家資源”。對於她可能的財政刺激政策投放方向，也許可以從她今年7月參加國會聽證會的證詞中找到端倪，她當時給出了三條財政政策建議：
首先，國會應該制定全面計劃支持醫學研究，加強檢測、接觸者追蹤和醫院能力等，“在這一領域的投資可能會獲得好幾倍的回報”。這一投向符合耶倫的一個基本判斷，即如果新冠疫情得到很好的控制，經濟復蘇便會緊隨其後。
其次，在失業率仍然高企的情況下，應該強化失業保險，併為食品券等項目提供充足資金。耶倫提出失業保險可以重新設計，以解決一些人指出的激勵問題，例如，國會不應一次性付款，而應通過將補充失業保險和其他救助項目與全國失業率或州失業率捆綁，創造一種自動穩定器。這樣一來，如果情況惡化，不用再通過國會，這種機制將自動提供補充援助。
再次，國會應該向州和地方政府提供實質性支持。耶倫認為，金融危機留下的教訓是，州和地方一級的財政緊縮會拖累全國經濟，並抵消聯邦政府政策帶來的益處。為了避免州和地方政府大幅削減開支帶來的衰退效應，聯邦政府應該提供實質性支持，並且對援助不要過多設限。
“在某個時候，我們將不得不考慮如何確保聯邦政府財政的長期可持續性。然而，現在的首要任務應該是保護美國人民不受這一流行病的影響，並謀求強勁而公平的經濟復蘇。”耶倫說。對於耶倫需要面對的局面，劉英將其形容為“走鋼絲”。
《中國新聞周刊》2020年第47期
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